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新選舉制度 應對民主崩壞
文章
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人大於3月30日作了完善香港選舉機制的「決定」，人大常委於3月30日修訂《基本法》附件一和附件二，《2021年完善選舉制度（綜合修訂）條例草案》於4月13日刊憲，立法會的法案委員會於4月17日展開工作，經過兩星期的密集式會議，於4月26日完成審議《草案》，5月3日完成審議所有修訂案，並訂定5月26日將於大會恢復二讀。《草案》將於月內通過，應無懸念。
委員會14位議員在短時間內審議達600頁的《草案》，包括6條主體條例和24條附屬規例，盡責盡職，一點也不粗疏。除了技術性修訂沒有爭議外，議員提出不少問題，更推動了兩項修訂，過程有序順暢。
猶記得我於2018年出任立法會《廣深港高鐵（一地兩檢）條例草案》委員會主席時，10多位泛民議員不斷提出規程問題，反覆提問、拉布，肆意喧嘩，動輒衝向主席台，擾亂秩序，中斷會議，情況混亂，委員會花了3個月才通過這條只有7條條文的《一地兩檢》草案。更惡劣的是修訂《逃犯條例》，因為泛民議員的激烈抗爭，我們很多時根本進入不了議事廳，連開始審議工作都有困難。立法會今次高效運作，反映泛民議員總辭撤離後，立法會回復理性及效率，情況不可同日而語。
團體票是「831」原意 李飛早有說明
雖然立法過程順利，但是新選舉制度的細節並非沒有爭議，特別是人大常委賦予選舉委員會新的組成及職能，除了人數由1,200人增至1,500人，選委會將提名行政長官及立法會議員候選人，也將選出40名立法會議員，選委會的含金量大大提高。
此外，外界關注選委會取消個人票，5大界別的40組別，除了鄉議局、分區委員會、滅罪委員會、防火委員會、人大政協，其他全部變成團體票。其實這點並非新猷，早在2014年人大常委秘書長李飛對《人大常委關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定（草案）》（831框架）作出的「說明」已清楚列出，「關於提名委員會的組成，……每個界別中何種組織可以產生委員的名額，由香港特別行政區制定選舉法加以規定，各界別法定團體根據法定的分配名額和選舉辦法自行選出委員」。即是現在的改動，與當年「831框架」的原意同出一轍。
愛國者治港與一國兩制 不能分割
另一爭議是立法會雖由70席增至90席，但是議席分布改變了，選委會選出40席，功能組別30席，餘下地區直選只有20席。
對於信奉「一人一票」等於「民主」的泛民人士來說，直選議席減少了，群眾參與（mass participation）減少了，就等於偏離普選原則，就是不公義，就是民主倒退。
我理解他們的非議，可是我們要反思，中央政府為甚麼要這樣做？回歸以來，若香港政局穩步發展，中央政府需要作出如此大動作嗎？很明顯，自2014年違法佔中以來，立法會的亂局、泛民「35+」攬炒香港的計謀，都反映制度有缺陷，中央政府不得不出手，撥亂反正，以確保愛國者治港及一國兩制行穩致遠。我們要知道，愛國者治港及一國兩制不能分割，特別是在目前美國等國家圍堵中國的情況下，若不能確保愛國者治港，香港墮入外國代理人的手裏，一國兩制便不能延續。
此外，我們也需反思，「一人一票」是否就等於公義？是否就能達到最佳的管治效果？
事實上，近年西方社會也在反思這議題，很多學者發表了著作。他們發現，西方側重普選的民主體制出了問題，使國家陷入混亂、撕裂的局面，例如英國脫歐公投、美國2016年的總統大選，兩者共通點都是勝方只險勝些微票數，成敗雙方都不服對方，國家極端撕裂。
近日，美國哲學家Jason Brennan出版了著作《Against Democracy》（反對民主），書中提出發人深省的論點，值得我們反思。
首先，Brennan指出，有別於個人的生命權利，投票權、選舉權及參選權不是基本人權，而是涉及政治的權利，並且會影響社會及其他人。舉例說，個人結婚與否，或與誰結婚，純粹是個人選擇及權利；但是若投票支持脫歐，投票結果便會影響反對脫歐的人。換句話說，投票權、選舉權及參選權是會影響整個社會的，如果個人錯誤行使權利，便會影響其他人的生活。
一人一票 不能達最佳管治效果
Brennan認為，社會應該對於行使這些權利的個人（選民）有較高要求，他們應該對於自己行使權利的議題本身有深刻的認識，簡單來說就是知道自己「做緊咩」，例如要知道脫歐的前因後果及結果的影響、知道若投票給特朗普是代表哪些價值及會造成甚麼後果等等。
因此，相對於一般人，選舉的權利應該由高度掌握知識及資訊、能作出理性分析、有政治判斷能力的人士去行使。
第二，書中指出，選舉不單不能凝聚共識，更會撕裂社會，讓朋友變成敵人（make friends become enemy）。我相信很多港人對這點都深有體會，香港近年便因為各級選舉的激烈競爭而陷入內鬥，2015年、2019年的區議會選舉「黃藍」撕裂，泛民鑽選舉空子醞釀奪權，不同政治立場的家人朋友反目。
4大建議 拆解民主崩壞惡果
要拆解民主崩壞造成的惡果，Brennan提出了一些建議，某程度上和新選舉制度的精神不謀而合。
一、減少普選元素，減少群眾直接參與；相對地，讓有識之士行使投票權。Brennan甚至提出選民應該先考試，證明有政治判斷能力等等，才能投票。
二、相對於「一人一票」，Brennan提倡「一人多票」（plural voting），即是具知識、掌資訊、能力高的人，可以投多於一票。
三、實行賢人政治（Epistocracy），以賢人掌握政權，有如柏拉圖在《理想國》中倡議由「哲人王」（Philosopher King）治國。不過，賢人治國在中西歷史也絕無僅有，要用制度補充，讓賢人有一定話語權，例如很多國家採用兩院制，就是制衡無知、非理性的群眾。雖然英國的兩院制蛻變到上議院只有否決權，但是上議院不會廢除，以保留發聲；又例如黑暴期間英國下議院不斷譴責香港警察，衛奕信爵士便力排眾議，為香港警察說了公道話。
美國亦分眾議院和參議院，眾議員兩年一任，議員甫上任便要為下屆競選拉票，因此容易被群眾牽着鼻子走；參議院則是6年一屆，參議員因此有時間做政策研究，或研究外交政策、國際關係。可見即使達不到理想的賢人政治，很多國家也在制度上做到制衡，讓地位超然、學識較高、思想獨立的人有話語權。
四、加權投票（weighted voting），即賢人、知識分子等等能行使更大的投票權。
套用香港的情況，就是指選委會新的構成包括了「法定團體」代表、「當然委員」（例如大學校長），每名選委可以提名最多5名候選人等等，即是制度假設了這些人選是賢人、能人，透過落實賢人政治，減少群眾參與，達致平衡，以期最終達到愛國者治港、一國兩制行穩致遠的目標。
可是，沒有一個制度是十全十美沒有瑕疵的，想當初香港在回歸前才落實的選舉制度，也只是實驗，要經過實踐才暴露流弊。如今改善了制度，是減低發生憲制危機的風險，但是實際操作及成效如何？新選舉制度將有多大程度受裙帶關係影響？未來成為選委、晉身立法會的人，將會是一般社會賢達，抑或是真正懂立法、願意履行職務服務香港的才識之士？大家拭目以待。
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最近，李慧琼議員在立法會會議上提出一項「改革主要官員問責制」議案辯論（6月23日），指「主要官員問責制推行至今已逾十八年，並未能充分達致其目的」，因此「促請政府因應最新形勢，積極求變，檢討主要官員問責制，以提升治理水平」。麥美娟議員提出了修正議案，要求「分拆或合併部分現任主要官員的職權，將現時房屋、發展、運輸及環境政策範疇重組為房屋及發展局、交通運輸局、環境及工務局，以及成立文化及體育局 ......」。麥美娟議員的修正案其實是提倡重組政策局，因此不獲通過；李慧琼議員的原議案則獲得通過。
會議當日很多議員踴躍發言，勾起我很多回憶，我在回歸後親歷及目睹主要官員問責制十多年來的演變，有不少想法，值得和大家分享。
問責制要找對的人
當年行政長官董建華在2002年推行問責制，無非是為了建立自己在政府內的班子，做法無可厚非。再者，當時的主要官員來源主要是政務官，他們熟悉政府運作、辦事能力高，但是缺乏商界及市場經驗，金融、科技專才更是欠奉；因此，董建華引入了金融精英梁錦松做財政司長、楊永強醫生做衛生福利及食物局局長、環境顧問廖秀冬做環境運輸及工務局局長，都可補政務官人才的不足，是正確的選擇。
換句話說，要有效發揮問責制的優點，就要找對的人做對的範疇。舉例說若找我這個非醫療專才去做食衛局局長，便是找錯人了。
除了專業背景及能力、在業界有江湖地位，我認為人選還要對政府工作充滿熱忱，誠心服務香港，願意為落實「一國兩制」有所承擔才可。若只視主要官員的工作是份賺取厚祿的筍工，抱歉，那絕非適當的人選。
副局長並非「紅褲子」出身
後來，主要官員的工作愈來愈繁忙，立法會對局長的要求也愈來愈高。局長經常要到立法會發言，解釋政策、拉票等等，再加上要出席很多會議、活動、典禮，有時實在分身乏術。曾蔭權擔任行政長官期間，於2008年推行擴大問責制，增設副局長及政治助理，讓副局長分擔局長的工作，概念上合情合理。
這令我想起回歸前，是由資深政務官擔當類似副局長的工作的，俗稱「大寶」，首長級D4級官員屬senior deputy，D3級的則屬junior deputy。例如九十年代我在工商司工作，出任副工商司，便是工商司周德熙的「大寶」，即是他的副手。那時候工商司經常要往海外工作，四處奔波，進行談判、游說等，大部分時間也不在香港，「大寶」副工商司除了要向各經貿辦發出談判指引，便需全面管理部門運作，包括分配資源、安排人事、制訂政策等等，鉅細無遺，必須全面掌握。
可是，今日大部分副局長都不是「紅褲子」出身，毫無政府經驗，對局內運作不熟悉，有些更欠缺相關專業背景，入職後只能分擔部分工作，例如負責個別「計劃」或「專案」，未能全盤掌控局內狀況，能否真正做到局內的第二把手，頓成疑問。
誠然，時移世易，我們不能以當日「大寶」的標準來要求今天的副局長，不過，我仍然認為局長或副局長至少需有相關的專業背景或公共行政經驗，才能有效發揮其職能。
政助表現參差 局長責無旁貸
至於政治助理，當初最為人咎病的莫過於過高的薪酬。後來，議員及傳媒朋友關注他們的職責及表現。顧名思義，政治助理理應主理政治工作，即是作為局長的心戰室，協助局長爭取民意民心，例如如何善用社交媒體、適當地落區接觸市民等等。不過，目前政助的主要工作似乎是聯絡政黨和議員。
這些年來，大部分的政治助理都是政府的過客，鮮有讓公眾留下深刻印象，而且表現參差。當中，財政司政助何翠萍和環境局政助區詠芷表現不俗，但也有像財經事務及庫務局過去兩位政助那樣，極少來立法會，極少和議員打交道或拉票的。前局長曾解釋其政助的主要工作是資料搜集及撰寫講稿，我認為那並非政助的工作，不如另聘資料搜集員或撰稿員好了。果不其然，該兩位政助都先後離職了。
不過，我認為政助表現不佳的話，其局長可謂責無旁貸。作為頂頭上司，局長是絕對有責任發掘下屬的才能，培訓、引導下屬好好發揮的，這樣政助才能名副其實地成為局長的「政治助理」。
副局長不應是政助的升職位
此外，問責制的另一個爭議點是，副局長是政助的升職位嗎？
雖然過往有陳岳鵬、陳百里及徐英偉等由政助升官至副局長甚至局長的例子，但我認為副局長不應是政助的升職位，傳媒及公眾也不應有這錯覺。
道理很簡單，副局長是政策局的第二把交椅，理應像上文所說的「大寶」那樣，能鉅細無遺地掌握及管理整個政策局，並且深入參與制訂政策。相對地，政助的資歷及職級跟首長級官員相去甚遠，工作範圍也大相逕庭，因此並非相應的升遷路徑，揠苗助長可能適得其反。
仿傚回歸前設立「開放首長級職位」
那麼，應怎樣優化主要官員問責制，才能讓各類人才累積更多經驗、有更大的發揮？我認為可以仿傚回歸前設立「開放首長級職位」（open directorate）的做法，例如在政策局內開設首長級D2的職位，讓有潛質有熱忱的政助、人才在局內磨練，若真的合適又累積了經驗，日後才考慮擢升為副局長甚至局長，這樣才是真正擴大特區政府的人才庫。
人大於3月30日作了完善香港選舉機制的「決定」，人大常委於3月30日修訂《基本法》附件一和附件二，《2021年完善選舉制度（綜合修訂）條例草案》於4月13日刊憲，立法會的法案委員會於4月17日展開工作，經過兩星期的密集式會議，於4月26日完成審議《草案》，5月3日完成審議所有修訂案，並訂定5月26日將於大會恢復二讀。《草案》將於月內通過，應無懸念。
委員會14位議員在短時間內審議達600頁的《草案》，包括6條主體條例和24條附屬規例，盡責盡職，一點也不粗疏。除了技術性修訂沒有爭議外，議員提出不少問題，更推動了兩項修訂，過程有序順暢。
猶記得我於2018年出任立法會《廣深港高鐵（一地兩檢）條例草案》委員會主席時，10多位泛民議員不斷提出規程問題，反覆提問、拉布，肆意喧嘩，動輒衝向主席台，擾亂秩序，中斷會議，情況混亂，委員會花了3個月才通過這條只有7條條文的《一地兩檢》草案。更惡劣的是修訂《逃犯條例》，因為泛民議員的激烈抗爭，我們很多時根本進入不了議事廳，連開始審議工作都有困難。立法會今次高效運作，反映泛民議員總辭撤離後，立法會回復理性及效率，情況不可同日而語。
團體票是「831」原意 李飛早有說明
雖然立法過程順利，但是新選舉制度的細節並非沒有爭議，特別是人大常委賦予選舉委員會新的組成及職能，除了人數由1,200人增至1,500人，選委會將提名行政長官及立法會議員候選人，也將選出40名立法會議員，選委會的含金量大大提高。
此外，外界關注選委會取消個人票，5大界別的40組別，除了鄉議局、分區委員會、滅罪委員會、防火委員會、人大政協，其他全部變成團體票。其實這點並非新猷，早在2014年人大常委秘書長李飛對《人大常委關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定（草案）》（831框架）作出的「說明」已清楚列出，「關於提名委員會的組成，……每個界別中何種組織可以產生委員的名額，由香港特別行政區制定選舉法加以規定，各界別法定團體根據法定的分配名額和選舉辦法自行選出委員」。即是現在的改動，與當年「831框架」的原意同出一轍。
愛國者治港與一國兩制 不能分割
另一爭議是立法會雖由70席增至90席，但是議席分布改變了，選委會選出40席，功能組別30席，餘下地區直選只有20席。
對於信奉「一人一票」等於「民主」的泛民人士來說，直選議席減少了，群眾參與（mass participation）減少了，就等於偏離普選原則，就是不公義，就是民主倒退。
我理解他們的非議，可是我們要反思，中央政府為甚麼要這樣做？回歸以來，若香港政局穩步發展，中央政府需要作出如此大動作嗎？很明顯，自2014年違法佔中以來，立法會的亂局、泛民「35+」攬炒香港的計謀，都反映制度有缺陷，中央政府不得不出手，撥亂反正，以確保愛國者治港及一國兩制行穩致遠。我們要知道，愛國者治港及一國兩制不能分割，特別是在目前美國等國家圍堵中國的情況下，若不能確保愛國者治港，香港墮入外國代理人的手裏，一國兩制便不能延續。
此外，我們也需反思，「一人一票」是否就等於公義？是否就能達到最佳的管治效果？
事實上，近年西方社會也在反思這議題，很多學者發表了著作。他們發現，西方側重普選的民主體制出了問題，使國家陷入混亂、撕裂的局面，例如英國脫歐公投、美國2016年的總統大選，兩者共通點都是勝方只險勝些微票數，成敗雙方都不服對方，國家極端撕裂。
近日，美國哲學家Jason Brennan出版了著作《Against Democracy》（反對民主），書中提出發人深省的論點，值得我們反思。
首先，Brennan指出，有別於個人的生命權利，投票權、選舉權及參選權不是基本人權，而是涉及政治的權利，並且會影響社會及其他人。舉例說，個人結婚與否，或與誰結婚，純粹是個人選擇及權利；但是若投票支持脫歐，投票結果便會影響反對脫歐的人。換句話說，投票權、選舉權及參選權是會影響整個社會的，如果個人錯誤行使權利，便會影響其他人的生活。
一人一票 不能達最佳管治效果
Brennan認為，社會應該對於行使這些權利的個人（選民）有較高要求，他們應該對於自己行使權利的議題本身有深刻的認識，簡單來說就是知道自己「做緊咩」，例如要知道脫歐的前因後果及結果的影響、知道若投票給特朗普是代表哪些價值及會造成甚麼後果等等。
因此，相對於一般人，選舉的權利應該由高度掌握知識及資訊、能作出理性分析、有政治判斷能力的人士去行使。
第二，書中指出，選舉不單不能凝聚共識，更會撕裂社會，讓朋友變成敵人（make friends become enemy）。我相信很多港人對這點都深有體會，香港近年便因為各級選舉的激烈競爭而陷入內鬥，2015年、2019年的區議會選舉「黃藍」撕裂，泛民鑽選舉空子醞釀奪權，不同政治立場的家人朋友反目。
4大建議 拆解民主崩壞惡果
要拆解民主崩壞造成的惡果，Brennan提出了一些建議，某程度上和新選舉制度的精神不謀而合。
一、減少普選元素，減少群眾直接參與；相對地，讓有識之士行使投票權。Brennan甚至提出選民應該先考試，證明有政治判斷能力等等，才能投票。
二、相對於「一人一票」，Brennan提倡「一人多票」（plural voting），即是具知識、掌資訊、能力高的人，可以投多於一票。
三、實行賢人政治（Epistocracy），以賢人掌握政權，有如柏拉圖在《理想國》中倡議由「哲人王」（Philosopher King）治國。不過，賢人治國在中西歷史也絕無僅有，要用制度補充，讓賢人有一定話語權，例如很多國家採用兩院制，就是制衡無知、非理性的群眾。雖然英國的兩院制蛻變到上議院只有否決權，但是上議院不會廢除，以保留發聲；又例如黑暴期間英國下議院不斷譴責香港警察，衛奕信爵士便力排眾議，為香港警察說了公道話。
美國亦分眾議院和參議院，眾議員兩年一任，議員甫上任便要為下屆競選拉票，因此容易被群眾牽着鼻子走；參議院則是6年一屆，參議員因此有時間做政策研究，或研究外交政策、國際關係。可見即使達不到理想的賢人政治，很多國家也在制度上做到制衡，讓地位超然、學識較高、思想獨立的人有話語權。
四、加權投票（weighted voting），即賢人、知識分子等等能行使更大的投票權。
套用香港的情況，就是指選委會新的構成包括了「法定團體」代表、「當然委員」（例如大學校長），每名選委可以提名最多5名候選人等等，即是制度假設了這些人選是賢人、能人，透過落實賢人政治，減少群眾參與，達致平衡，以期最終達到愛國者治港、一國兩制行穩致遠的目標。
可是，沒有一個制度是十全十美沒有瑕疵的，想當初香港在回歸前才落實的選舉制度，也只是實驗，要經過實踐才暴露流弊。如今改善了制度，是減低發生憲制危機的風險，但是實際操作及成效如何？新選舉制度將有多大程度受裙帶關係影響？未來成為選委、晉身立法會的人，將會是一般社會賢達，抑或是真正懂立法、願意履行職務服務香港的才識之士？大家拭目以待。